Regulación, una fuente de creación o destrucción de valor

Entrevista a José Ramón Romero, Asesor Jurídico de Codere

Foto portada JRR

17 de enero de 2014

Esta semana publicamos una entrevista a José Ramón Romero, asesor jurídico y consejero de Codere, destacando el papel protagonista que tiene la regulación para nuestro negocio. Compartimos con vosotros su punto de vista, como abogado especialista y tras más de 30 años de experiencia, sobre los fundamentos y la evolución del sector así como un análisis sobre el proceso y los modelos regulatorios.

CMS: Ramón, algunos te consideran uno de los grandes abogados especializado en regulaciones  del  juego. ¿Cómo ha sido tu trayectoria?

JRR: En 1977 se publicó el Real Decreto Ley que legalizó, por primera vez en España, ciertas modalidades de juego –casinos, bingos y máquinas–, las cuales habían estado prohibidas hasta ese momento. Mi trayectoria en el sector del juego se inicia durante la crisis económica existente en la España de 1978. Yo estaba terminando la carrera de Derecho y buscaba oportunidades de trabajo. Un viejo amigo, Sergio Ruiz Capillas, estaba formando una asociación empresarial con otros operadores y distribuidores de máquinas automáticas de entretenimiento –pinballs y videojuegos– y cuya actividad se centraba en bares y billares –actuales salones–. La asociación empresarial se formaba para defender los intereses  de estos empresarios frente a la iniciada “invasión de los bares y billares por novedosas máquinas de juego de azar” –entonces máquinas de “rodillos y palanca”–. Así, nació la Asociación Nacional de Máquinas Recreativas –ANDEMAR– de la cual fui  primer Secretario Técnico.  A partir de ese momento, me involucré en toda la regulación que fue implantándose en el País. Viví la puesta en orden de los excesos del crecimiento experimentado, ya que creció rápidamente por ser entonces  un sector muy rentable, apenas sin impuesto especial de juego, y en el contexto de un País con muy poca oferta de entretenimiento. En 1982 fundé el despacho de abogados  LOYRA, una boutique especializada en juego, incorporándose en ese mismo año mi primer socio Carlos Lalanda, al que después siguieron otros socios y asociados. Continué vinculado con la Asociación durante dos años más. Gracias a esta aventura del bufete, también nos extendimos al conocimiento de mercados Latinoamericanos, siguiendo la expansión de grandes empresas españolas: Recreativos Franco, Codere, Comar…. Estos países hispanoamericanos, cuyos sistemas normativos tienen tronco legal común, fueron abriendo sus regulaciones a modelos muy similares al español, aunque cada uno con sus peculiaridades. Para un abogado español resulta bastante natural interpretar las leyes de dichos países, si bien hay que ser cuidadosos porque hay diferencias relevantes, incluso en el significado de las palabras vulgares, en los diferentes lenguajes del español.

“Viví la puesta en orden de los excesos del crecimiento experimentado por un sector que creció rápidamente dada su alta rentabilidad”

“Fundé LOYRA en 1982 como una boutique especializada en juego”

CMS: ¿Cuándo se inicia tu relación con Codere? ¿Qué tipo de asesoramiento recibe?

JRR: En 1998, el actual Presidente y Consejero Delegado, me invita a la sugerente aventura de la creación de un Consejo de Administración. Codere era ya entonces una empresa familiar que quería institucionalizarse y lanzarse a los mercados de capitales. Desde entonces ejerzo como Consejero. En 2006 empezó una relación más intensa entre Codere y LOYRA. Llegamos a un acuerdo para prestar servicios de asesoramiento legal y estratégico en regulación de juego en los distintos países donde está presente la Compañía y apoyar acciones jurídicas desde la óptica de la regulación especial del juego y de las licencias, desarrollando a la par el concepto de “compliance” en todos los procesos de la Compañía. Fundamentalmente, el trabajo  se centra en el análisis del entorno jurídico y en el diseño de modelos regulatorios óptimos para el modelo de negocio concreto en cada país. Suministramos un soporte técnico que  pretende transformarse en normativa, aunque no siempre el producto final se parece al original, debido a que finalmente todo tiene un componente político. Trabajamos necesariamente entendiendo la filosofía de negocio, las necesidades de los operadores y financieros de la Compañía. También interactuamos, codo con codo, con los responsables de estrategia y relaciones institucionales, así como con las asesorías  jurídicas internas de la empresa madre y de las filiales. Además, aconsejamos o coordinamos a otros asesores legales generalistas del Grupo en España en diferentes países.

“Ejerzo como Consejero de Codere desde 1998”

“LOYRA presta servicios de asesoramiento legal y estratégico en regulación de juego a Codere en los distintos países donde está presente”

“Suministramos un soporte técnico que pretende transformarse en normativa”

CMS: Es bien sabido que el sector de juego está altamente regulado ¿Qué razones justifican tan intensa regulación?

JRR: La idea de partida por parte de los Estados fue la monopolización de los sectores considerados tradicionalmente como non sanctos, entre ellos el juego. Actualmente, el juego  que opera Codere está siguiendo en España y otros países –véase México– un formato de licencias con alta tributación especial o un formato concesional de servicios a un ente público –el cual, obtiene la parte más grande de las ganancias sin riesgo alguno–, no siendo por tanto una actividad completamente libre. Los tenedores de dichas licencias o concesionarios deben reunir como contrapartida una serie de exigencias muy intensas, en aras a un adecuado control de la actividad: garantías de solvencia financiera, requisitos reglados y limitaciones mercantiles, y  garantías económicas. En algunos casos se exige buena reputación a la compañía operadora, a sus principales accionistas y directivos –especialmente  para relaciones con autoridades y empresas con licencias, en países donde el “compliance” está altamente basado en la reputación de los titulares de licencias de Juego–. En definitiva, el Juego soporta exigencias regulatorias mucho intensas que las que soportan actividades regladas como la energía, banca o telecomunicaciones. Las razones que las motivan son de carácter político-sociales. El juego no se entiende como una actividad inocua, puede ser dañina para el patrimonio  e incluso la salud de algunas personas y por tanto, según esa concepción paternalista o especialmente tuitiva, debe ser controlado desde multitud de perspectivas por algunos poderes públicos.

“Los operadores tenedores de licencias –o  concesionarios– deben reunir exigencias muy intensas, en aras a un adecuado control de la actividad”

“El Juego soporta exigencias regulatorias mucho intensas que otras actividades regladas como la energía, banca o telecomunicaciones”

“Las razones que las motivan son de carácter político-sociales ya que el juego no es una actividad inocua”

“Buena parte de los operadores europeos han sido recaudadores de impuestos”

“Los socios más importantes de Codere son los Gobiernos”

CMS: Bajo tu punto de vista ¿funcionan los operadores como agencias gubernamentales recaudadores de tasas?

JRR: Efectivamente, buena parte de los operadores europeos han sido recaudadores de impuestos. En este sentido, el caso  de Codere es bastante ilustrativo. Sus socios más importantes no son los accionistas, ni los socios minoritarios, ni los proveedores, ni los acreedores bonistas; sin duda alguna, son los Gobiernos. Codere recauda en concepto de tasas de juego la friolera de 500 millones de euros anuales, cantidad suficiente para hacer frente al servicio de cinco veces los intereses anuales de su deuda. En cambio, los sistemas anglosajones –especialmente EEUU– priman en mayor medida la creación de empleo y la actividad económica sobre el impuesto especial al juego.

CMS: Algunos piensan que esta industria ha demostrado comportarse de forma semejante al consumo ¿es posible que a futuro se imponga una regulación similar a la de este sector?

JRR: Es una realidad. No tiene sentido por ejemplo  que para verificar los programas de juego o  los generadores de números aleatorios –random generators– en las máquinas de juego, se sigan empleando normativas exhaustivas diseñadas en el año 1980, como es el caso de España. En mercados como México y Colombia, las regulaciones simplemente exigen controles de la actividad para garantizar que discurre con normalidad. Asimismo, los controles que se llevan a cabo en EEUU son meramente para garantizar que no existan fraudes a los usuarios, ni fraudes que generen ventajas competitivas entre los operadores. Por ejemplo es más “honrado” el azar que determina un random generator que forzar ciclos y sub-ciclos fijos de partidas premiadas.

CMS: ¿Qué opinas sobre los problemas sociales que han surgido en Reino Unido a raíz de las FOBTs Fixed Odds Betting Terminals? ¿O sobre las críticas en Italia sobre la expansión de las VLTs Video Lottery Terminal por una relajación de la normativa?

JRR: Las FOBTs fueron posibles gracias a un sutil diseño regulatorio que permitió que una máquina dedicada a apuestas virtuales tuviera una configuración exterior del juego parecida a otros más típicos de casino –ruleta–. Ha tenido un impacto grande porque es un formato más atractivo para los jugadores. En cualquier caso, la regulación tenía su razón de ser: el  Reino Unido tenía un sector de apuestas muy anticuado que estaba decayendo entre otras razones por la fuerte competencia de las apuestas ilegales y las apuestas por Internet. Con este ingenioso diseño se buscó revitalizarlo con apuestas virtuales –los eventos y resultados son  generadas informáticamente– incorporando cuatro máquinas terminales de apuestas fijas por tienda de apuestas. Ahora en Italia estamos ante la misma situación. Siempre se producen flujos y reflujos políticos dado que el Juego se presta a ser un tema utilizable como arma arrojadiza contra el rival político. No creo que la regulación haya sido demasiado laxa en ninguno de los dos países.  En todo caso, los excesos de oferta se corrigen solos, como en todo. La demanda legalizada puede generar más consumidores, pero es preferible un consumo controlado. La realidad es que los estudios rigurosos confirman que el juego no responsable es un pequeñísima parte del juego total.

Foto JRR inte

CMS: Los operadores online son el paradigma de la liberalización del sector. Han estado operando en el mercado europeo sin restricciones durante varios años ¿cómo ha sido posible?

JRR: Los tratados europeos establecen tres libertades básicas aplicables, en teoría, a todos los sectores empresariales en el territorio de la UE: circulación de bienes y servicios, capitales y la libertad de establecimiento para trabajar. Éstas se han conjugado junto con la ausencia de una normativa europea de juego para argumentar la actividad libre del juego online en la Unión por parte de los operadores online tradicionales –BWIN, Betfair, Bet365…–. Los operadores online tradicionales se establecieron en  países o lugares  adscritos a países de la UE que, en general, tienen la condición de baja tributación –Malta– o incluso de paraíso fiscal al no ser transparentes –Gibraltar–. Por otra parte, se han beneficiado de los servicios financieros de índole europea que han permitido transferencias libres e inmediatas. No obstante, esta construcción lógica no es de válida aplicación en aquellos países que tuvieran una normativa que prohibiese el juego online en su territorio. Por tanto, la oferta de juego online en países donde estuviera prohibido se habría de calificar como ilegal. Así lo han impuesto países como, Alemania, Francia, Italia y Austria. Lamentablemente, en España  se hizo la vista gorda por las autoridades a pesar de contener la prohibición en diversas normas. Adicionalmente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea determinó que cada Estado podía regular la materia juego como estimara conveniente, a condición de que no se establecieran barreras para otros ciudadanos de la UE en beneficio de los nacionales y que las limitaciones no fueran únicamente de índole fiscal. Con la promulgación de la Ley 13/2011 se introduce su despenalización y por tanto carece de sentido su persecución penal ex post.

“La oferta de juego online en países donde estuviera prohibido se habría de calificar como ilegal, así se impuso en Alemania, Francia, Italia y Austria”

“En España, las autoridades hicieron la vista gorda, a pesar de contener la prohibición en diversas normas”

“Con la promulgación de la ley 13/2011 se introduce su despenalización, por tanto carece de sentido su persecución penal ex post”

“Codere inició varias acciones civiles ante una situación clara de competencia desleal”

“Ciertos operadores online se publicitaron sin la pertinente autorización administrativa causando daños y perjuicios a quién sí respetó la prohibición”

CMS: ¿Cuál ha sido la posición de Codere al respecto?

JRR: Con independencia de la procedencia de calificación como delito de contrabando de la actividad anterior desarrollada por ciertos operadores online antes de obtener licencias en 2012, lo cierto es que la actividad era ilegal porque se desarrollaba sin licencias válidas en España, tal y como estableció el anterior Gobierno en los trabajos preparatorios de la Ley 13 /2011 y en sus comunicaciones a la Unión Europea. Codere inició varias acciones civiles ante los juzgados mercantiles encaminadas a defender sus intereses, ante una situación clara de competencia desleal, propiciada por un continuo ejercicio publicitario, una intensa oferta de juegos y apuestas, sin la autorización administrativa pertinente, causando con ello daños y perjuicios a quién respetó la prohibición y no realizó publicidad ni operó online. Por ejemplo, la cantidad que pagaba Canoe –sala de bingo en Madrid– en concepto de tasa de juego a la Comunidad de Madrid, era equivalente al desembolso que realizaba BWIN por aparecer en la camiseta del Real Madrid. Es evidente que la notoriedad que consiguió Bwin, no la hubiese obtenido de igual manera si hubiese respetado las limitaciones legales de publicidad y patrocinio de juegos y apuestas y hubiese dedicado esas cantidades al pago de tasas de Juego. Codere y tal vez otros operadores autorizados buscan el resarcimiento de los daños y perjuicios causados por esta competencia ilegal.

CMS: ¿Hasta qué punto ha sido acertado este posicionamiento estratégico? ¿Nos han servido para algo nuestra postura beligerante?

JRR: La posición de Codere ha sido confiar en las autoridades nacionales y ha sido defraudada porque ninguna ha hecho nada para evitar que se cometieran delitos e infracciones en esta materia. Se han mostrado superados por una tecnología que eran incapaces de controlar y por la extraterritorialidad del negocio.  Bajo mi punto de vista, Codere no podía haber actuado de otra forma. Es una compañía acostumbrada a convivir con un regulador de proximidad y al que no se puede contravenir. Lo que se echó en falta fue una reacción sectorial mucho más fuerte, los operadores autorizados no han hecho mucho hasta la fecha por defenderse y han perdido el mercado online en España dado que los operadores legalizados, que pertenecen a grupos que operaban antes de tener licencias, han partido con ventaja de marca, tecnología y fondos de comercio –clientes–  obtenidos antes de la legalización.

CMS: Bajo tu punto de vista ¿qué tratamiento debería darse al juego online?

JRR: Resulta primordial que los reguladores solventen cómo controlar tecnológicamente a los operadores online. En mi opinión, no habrá control efectivo hasta que se exija ubicar tanto los  sistemas centrales de juegos y apuestas como las cuentas, al alcance efectivo de los reguladores nacionales, normalmente  dentro  del  territorio donde ostentan competencias de vigilancia y control, de la misma forma que en España se obliga a que así lo hagan los proveedores de apuestas deportivas físicas. ¿Cómo si no puede controlar el regulador nacional –por ejemplo– que un operador online no mande a sus jugadores online al dominio “.com”, evitando la imposición española del “.es”? Bajo mi punto de vista, ambas actividades de juego –online y offline– deben estar gravadas por el mismo impuesto aunque cabría considerar qué canal desarrolla más inversión, genera empleo en el país…

“Resulta primordial que los reguladores exijan ubicar tanto los  sistemas centrales de juegos y apuestas como las cuentas en su territorio”

“El juego online debería tener el mismo impuesto que el offline”

CMS: Regulación local, nacional, supranacional: ¿cuál es la tendencia?

JRR: Yo creo que a Europa todavía le quedan muchos años con regulaciones nacionales de Juego y Apuestas. Ciertamente, continuará la regulación local muy diferente en determinados Estados como: Portugal, Francia, Italia, Alemania o España. La creación de una norma supranacional, no es una prioridad en la agenda de la UE. Máxime, habiéndose constatado que el juego online transnacional presenta muchas dudas acerca de su posibilidad de control. Creo que la tendencia es que cada Estado controle el juego de su país. Por otra parte, me parece que la Ley del Juego de 2011 es tardía, innecesaria y técnicamente desacertada porque introduce confusión y probables conflictos. De acuerdo a nuestra Constitución, el Estado se tiene que ocupar de lo que es su competencia conectada con esta materia, a saber, la legislación penal o fiscalización de capitales; pero meterse a regulador  de Juego de ámbito nacional es técnicamente muy  discutible. El Tribunal Constitucional ha dejado claro que el futuro se llama cooperación entre las CCAA y el Estado o conflicto. Veremos si por fin sale adelante la Conferencia Sectorial del Juego que la Ley establece como elemento institucionalizado de gestión y control.

“A Europa le quedan muchos años con regulaciones nacionales de Juego y Apuestas”

“La regulación supranacional no es una prioridad para la UE, máxime habiéndose constatado que el control del juego online transnacional presenta muchas dudas”

“La Ley del Juego nacional española de 2011 es desacertada porque introduce confusión”

“La solución italiana ha consistido en transformar el monopolio en un sistema más rentable de concesionarios en competencia restringida”

CMS: ¿Es sostenible la diferenciación entre los juegos públicos y privados? ¿Cuál es la evolución previsible?

JRR: Esta diferenciación es claramente artificiosa. Hay unos monopolios muy fuertes que datan del siglo XIX en su diseño “moderno” y que han generado rentas importantes a los Estados. Bajo mi punto de vista, estos monopolios no son sostenibles en la UE y se modificarán o  desaparecerán. La solución italiana ha consistido en transformar el monopolio en un sistema de concesionarios en competencia  restringida. El tiempo ha demostrado que este esquema es más rentable que el antiguo monopolio italiano, sin embargo los operadores tienen una parte mínima de las ganancias de la actividad con la que se conforman porque, a cambio de ello, no tienen apenas competidores. Es inevitable que, por ejemplo, los operadores online cuestionen la validez jurídica del monopolio de la Lotería Nacional, si es verdad que el impuesto al Juego online les hace tanto daño como aseguran. No tienen nada que perder ya que no han creado infraestructuras en nuestro país de ningún tipo, ni empleo ni sucursales.

CMS: ¿Podemos crear ventajas competitivas a través de la regulación o es un mantra que nos repetimos a nosotros mismos?

JRR: Naturalmente. El ejemplo palmario es la aprobación de una ley en España, promulgada específicamente para Las Vegas Sands que, por cierto, está vigente a pesar de que el proyecto “Eurovegas”  se haya evaporado.

CMS: Realmente ¿Quién influye más en el proceso regulatorio: la opinión de los periodistas, de los abogados técnicos o de los amigos de los funcionarios? Dada tu experiencia ¿Cómo se construye las regulaciones? Algunos piensan que comprando voluntades se consiguen más cosas…

JRR: En general, este proceso se dirige desde las relaciones institucionales, esto es: tener una buena relación con el poder que te regula siempre ayuda. A veces se influye en el proceso regulatorio con la discusión leal y buenos razonamientos, en otras jurisdicciones es más útil tener buenas amistades y existen algunas donde a veces aparece la corrupción, donde las empresa cotizadas tienen poco que hacer.

CMS: ¿Crees que existe un modelo regulatorio idóneo?

JRR: En primer lugar, un sistema deseable es aquel que impone una misma regulación y control a todos los operadores, permitiendo competir en plano de igualdad. Por ejemplo, el sistema español presenta un gran desequilibrio entre la presión regulatoria y  fiscal  que sufren las distintas líneas de negocio –bingo, casinos, máquinas, apuestas deportivas y juego online–, siendo injustificada. No defiendo la planificación burocrática de oferta, con respecto a este aspecto, estimo que el modelo español está adecuadamente construido. Opino que tiene que haber limitaciones respecto a locales y canales de juego, así como controles de fraude pero tiene que existir libertad de empresa: libertad de acceso, desenvolvimiento y salida de la industria, con idénticos requisitos de solvencia y transparencia para todos los operadores que deben hacerse cumplir por los poderes públicos. Considero que hay que tener especial cuidado con el tipo de operador que existe en la industria. Las compañías deben ofrecer garantías para desarrollar su actividad y ser transparentes tanto en sus cuentas, como  sus accionistas y directivos. Creo necesario que el modelo genere impuestos, aunque no tan altos como los que tenemos actualmente, que ejercen una presión incomprensiblemente cada vez más fuerte, lo cual deteriora sustancialmente el negocio en tiempos de crisis. Este impuesto debería ser proporcional al rendimiento de la actividad. De hecho, sostengo que la actividad no debería generar un impuesto especial sino que debería gravarse únicamente con IVA. Además un bajo impuesto mejora el acceso al mercado de capitales. En general, los competidores no cumplen con los impuestos altos y genera desventajas para las empresas transparentes, que son minoría. Por otro lado, yo distinguiría entre jugadores identificados y anónimos. Estos últimos tendrían limitaciones de gasto y acceso al juego para proteger a los menores de edad y a los jugadores irresponsables. Por eso creo que en un bar, no cabe que se establezcan máquinas de casino. Bajo mi punto de vista, los esquemas que mejor permiten modular en este sentido, son limitaciones de precios y  en el montante de premios. El resto de variables  creo que deberían ser libres. Por último, siempre debe garantizarse que el sistema y los programas de juego se rijan por el azar. Esa debería ser la tarea prioritaria de los  laboratorios certificadores de programas y sistemas de juego.

“Un sistema deseable debe imponer la misma regulación y control a todos los operadores”

“Creo que las limitaciones de locales y canales son necesarias, así como los controles de fraude, siempre que se respete la libertad de empresa”

“Considero que los operadores deben ofrecer garantías y ser transparentes”

“Opino que el modelo tiene que genera impuestos proporcionales al rendimiento de la actividad”

CMS: España tiene 35 años de regulación, ha sido referencia para los países Latinoamericanos ¿sigue siendo así?

JRR: Ha sido así hasta mediados de la década de los noventa. Desde el nuevo siglo, se están registrando movimientos inversos: esquemas regulatorios desarrollados en América Latina se intentan importar a España ante la inmovilidad de su ordenamiento de juego, que mantiene esquemas de los años ochenta, claramente superados por la sociedad y por la oferta de entretenimiento.

CMS: ¿Ha puesto en cuestión el modelo regulatorio español la visita del Señor Adelson? ¿Ha fracasado Eurovegas por cuestiones financieras o regulatorias?

JRR: Ha habido un intento de trasladar un modelo financiero, válido en Las Vegas, Macao o Singapur a Madrid. Al llegar los bancos y los fondos a la industria del juego, se percatan de que el gran negocio son las emisiones bursátiles y la promoción de “big destinations resorts”.   Estos proyectos son negocios financieros basados en la promoción de proyectos grandiosos que, luego de desarrollarlos inicialmente, se intentan colocar en las bolsas de valores. Los promotores ponen expertise y  una pequeña cuantía del capital necesario para el desarrollo inicial, acudiendo al mercado de capitales a partir del segundo o tercer año de desarrollo de la promoción. Un proyecto de esta naturaleza tendría impacto sobre una pequeña economía, como la de la Comunidad de Madrid o de Cataluña. Lógicamente, en un momento de depresión interna, este tipo de ofertas son bien recibidas. Sin embargo este modelo se basa en exigencias inamovibles para que los márgenes esperables por los mercados sean creíbles y para que la eventual emisión de valores en bolsa sea exitosa. Una de las razones por las que el proyecto no culminó fue la imposibilidad, por parte del legislador español, de garantizar la estabilidad normativa, a tenor de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Esta situación determinó que España no era un país con la suficiente seguridad jurídica como para llevar a cabo EuroVegas. Además se combinaron otros factores como la no concesión de permisividad total para fumadores o la contracción del crédito en el país. No aparecieron los bancos locales que debían financiar el grueso de la promoción hasta la salida a bolsa.

“El proyecto Eurovegas fracasó porque no aparecieron los bancos locales que debían financiar el grueso de la promoción hasta la salida a bolsa”

CMS: México, ahora mismo, es el mercado latinoamericano en el que estás más involucrado ¿cuál ha sido  su evolución regulatoria?

JRR: En México, Codere desarrolló la actividad regulatoria realmente bien desde la perspectiva jurídica: primero  interpretó correctamente unos permisos bebé de sus socios y los evolucionó para su crecimiento. Cuando llegó el momento en que el Gobierno quiso hacer un Reglamento, ayudó e impuso la evolución de los cartones de sorteos de números –tipo Bingo– a terminales de juego. La cuestión se desbocó porque un Secretario de Gobernación saturó el mercado concediendo permisos nuevos por doquier –lo cual no estaba en el guion–. A partir de ese momento, se creó mucha competencia desleal por la entrada de aventureros y operadores sin experiencia.

CMS: ¿Tiene solución el cierre de las salas  de Monterrey?

JRR: El cierre de las  salas de Monterrey es consecuencia de una decisión política municipal arbitraria, que ha sido relacionada con corrupción en beneficio de algún competidor por determinados medios de comunicación. La solución depende de la Justicia y de la modificación de la circunstancia política local.