Regolamentazione, una fonte di creazione o di distruzione di valore

17 gennaio 2014

Questa settimana pubblichiamo un’intervista a José Ramón Romero, consulente legale e amministratore di Codere, mettendo in evidenza l’importanza fondamentale che la regolamentazione riveste per il nostro business. Condividiamo con voi il suo punto di vista, come avvocato specialista con più di 30 anni di esperienza, sui fondamenti e sullo sviluppo del settore, nonché la sua analisi sul processo e sui modelli normativi.

 

CMS: Ramón, alcuni ti considerano uno dei più grandi avvocati specializzati in normative del gioco. Com’è stato il tuo cammino?

 

JRR: Nel 1977 è stato pubblicato il Regio Decreto Legge che per la prima volta in Spagna ha legalizzato certe modalità di gioco (casinò, bingo e macchine) che fino a quel momento erano proibite. Il mio cammino nel settore del gioco è iniziato durante la crisi economica esistente nella Spagna del 1978. Io stavo finendo gli studi di diritto e cercavo opportunità di lavoro. Un vecchio amico, Sergio Ruiz Capillas, stava formando un’associazione di imprenditori insieme ad altri operatori e distributori di macchine automatiche per l’intrattenimento (pinball e videogiochi) la cui attività si incentrava in bar e biliardi (le attuali sale). L’associazione di imprenditori veniva formata per difendere gli interessi di questi ultimi nei confronti dell’inizio dell’“invasione” nei bar e biliardi di innovative macchine da gioco d’azzardo, allora macchine di “cilindri e simboli”. In questo modo è nata l'”Asociación Nacional de Máquinas Recreativas” (ANDEMAR) della quale sono stato il primo segretario tecnico. Da quel momento in poi ho partecipato a qualsiasi regolamentazione venisse introdotta nel Paese. Ho vissuto il riordino degli eccessi della crescita, visto che il settore è cresciuto velocemente perché molto redditizio, quasi senza imposte speciali sul gioco e nel contesto di un Paese con pochissima offerta di intrattenimento. Nel 1982 ho fondato lo studio legale LOYRA, specializzato nel gioco. E in quel primo anno è entrato a far parte dello studio legale il mio primo socio Carlos Lalanda, al quale sono seguiti altri soci e membri. Ho continuato a essere legato all’associazione per altri due anni. Grazie all’avventura dello studio legale ci siamo anche aperti verso la conoscenza dei mercati latinoamericani, seguendo l’espansione di grandi imprese spagnole: Recreativos Franco, Codere, Comar…. tali paesi latinoamericani, dove i sistemi normativi hanno delle basi legali in comune, hanno aperto le loro regolamentazioni a modelli molto simili a quello spagnolo, anche se ciascuno con le sue specificità. Per un avvocato spagnolo risulta abbastanza naturale interpretare le leggi di tali Paesi, anche se bisogna stare attenti perché ci sono differenze rilevanti (anche nel significato delle parole volgari) nei diversi linguaggi dello spagnolo.

CMS: Quando iniziano i tuoi rapporti con Codere? Che tipo di consulenza date alla società?

JRR: Nel 1998, l’attuale presidente e amministratore delegato mi ha invitato a partecipare all’interessante avventura della creazione di un Consiglio di Amministrazione. Codere già allora era un’impresa familiare che voleva istituzionalizzarsi e lanciarsi sui mercati dei capitali. Da allora ne faccio parte come amministratore. Nel 2006 è iniziato un rapporto molto intenso tra Codere e LOYRA. Siamo giunti a un accordo per prestare servizi di consulenza legale e strategica sulle normative del gioco nei diversi Paesi dove è presente la società e sostenere azioni giuridiche nell’ottica della regolamentazione speciale del gioco e delle licenze, sviluppando in concomitanza il concetto di “compliance” in tutti i processi della società. Il lavoro si incentra fondamentalmente sull’analisi dell’ambito giuridico e sulla creazione di modelli normativi ottimali per il modello di business concreto in ciascun Paese. Forniamo un supporto tecnico che vuole trasformarsi in normativa, anche se non sempre il prodotto finale assomiglia all’originale dato che in definitiva tutto ha una componente politica. Lavoriamo necessariamente capendo la filosofia del business, le necessità degli operatori e dei finanziatori della società. Agiamo inoltre in simbiosi con i responsabili della strategia e dei rapporti istituzionali, nonché con i consulenti giuridici interni all’impresa madre e delle filiali. Inoltre, consigliamo e coordiniamo altri consulenti legali generalisti del gruppo in Spagna in diversi Paesi.

CMS: Tutti sanno che il settore del gioco è fortemente regolamentato. Quali ragioni giustificano tale livello di regolamentazione?

JRR: L’idea iniziale degli stati era monopolizzare settori considerati tradizionalmente come non sanctos, tra cui il gioco. Oggi il gioco che opera Codere, in Spagna e in altri Paesi (vedi il Messico), sta seguendo un formato di licenze con una forte imposizione speciale o un formato di concessione di servizi a un ente pubblico, il quale ottiene la parte più ingente dei guadagni senza alcun rischio: non si tratta quindi di un’attività completamente libera. Chi detiene tali licenze o concessioni come controparte deve soddisfare una serie di requisiti molto esigenti, per un adeguato controllo dell’attività: garanzie di solvenza finanziaria, requisiti regolamentati e restrizioni commerciali, nonché garanzie economiche. In alcuni casi si esige una buona reputazione alla società operatrice e ai suoi principali azionisti e dirigenti, in particolar modo nei rapporti con le autorità e imprese con licenze, in Paesi dove la “compliance” è fortemente basata sulla reputazione dei titolari delle licenze del gioco. In definitiva, il gioco deve far fronte a requisiti disciplinari molto più stringenti di altre attività regolamentate come il settore dell’energia, quello bancario o delle telecomunicazioni. Alla base si trovano motivi di carattere politico e sociale. Il gioco non è inteso come un’attività innocua, può essere dannoso per il patrimonio e addirittura per la salute di alcune persone e quindi, secondo tale concezione paternalista o di tutela, deve essere controllato da molti punti di vista da alcuni poteri pubblici.

CMS: Dal tuo punto di vista gli operatori funzionano come agenzie governative che riscuotono le tasse?

JRR: In effetti, buona parte degli operatori europei sono stati esattori di imposte. In questo senso, il caso di Codere è abbastanza illustrativo. I suoi soci più importanti non sono gli azionisti, e nemmeno i soci minoritari, né i fornitori, né i titolari del debito; sono senza dubbio i governi. Codere riscuote a titolo di imposte sul gioco la bellezza di 500 milioni di euro annui, una somma sufficiente a far fronte al servizio di cinque volte gli interessi annui del suo debito. Per contro i sistemi anglosassoni, in particolare quello degli USA, danno una maggior importanza alla creazione di posti di lavoro e all’attività economica rispetto all’imposta speciale sul gioco.

CMS: Alcuni pensano che quest’industria abbia dimostrato di comportarsi in modo simile al consumo. È possibile che in futuro sia imposta una regolamentazione simile a quella di tale settore?

JRR: È una realtà. Non ha senso per esempio che per verificare i programmi di gioco o i generatori di numeri aleatori (random generator) nelle macchine da gioco si continuino ad applicare normative particolareggiate create nel 1980, come accade in Spagna. Nei mercati come quello messicano e colombiano le regolamentazioni richiedono semplicemente controlli dell’attività per garantire che tutto avvenga in modo normale. Inoltre, i controlli effettuati negli USA servono semplicemente a garantire che non si attuino frodi a danno degli utenti, e nemmeno frodi che generano vantaggi competitivi tra gli operatori. Per esempio è più “onesto” l’azzardo che determina un random generator che forzare cicli e sotto-cicli fissi di partite premiate.

CMS: Cosa pensi dei problemi sociali sorti in Regno Unito a causa dei FOBT (Fixed Odds Betting Terminal)? O delle critiche in Italia in merito all’espansione dei VLT (Video Lottery Terminal) per un rilassamento della normativa?

JRR: I FOBT sono stati possibili grazie a un sofisticato disegno normativo che ha permesso che una macchina di scommesse virtuali avesse una configurazione esterna del gioco simile ad altre più tipiche dei casinò (roulette). Ha avuto un grande impatto perché si tratta di un formato più allettante per i giocatori. In ogni caso, la regolamentazione aveva la sua ragione d’essere: il Regno Unito aveva un settore di scommesse molto antiquato che stava andando in declino tra l’altro per la forte concorrenza delle scommesse illegali e di quelle in rete. Con tale ingegnoso disegno si è cercato di rinvigorirlo con scommesse virtuali (gli eventi e i risultati vengono generati a livello informatico) inserendo quattro terminali di scommesse fissi per ogni agenzia di scommesse. In Italia in questo momento ci troviamo nella stessa situazione. Si verificano sempre battibecchi politici visto che il gioco si presta a essere un argomento da utilizzare come arma da lanciare contro il rivale politico. Non credo che la regolamentazione sia stata troppo permissiva in nessuno dei due Paesi. In ogni caso, gli eccessi di offerta si correggono da soli, come dappertutto. La domanda legalizzata può generare più consumatori, ma è preferibile un consumo controllato. La realtà è che gli studi rigorosi confermano che il gioco non responsabile rappresenta una parte microscopica del gioco complessivo.

CMS: Gli operatori online sono il paradigma della liberalizzazione del settore. Hanno operato sul mercato europeo senza restrizioni per vari anni. Com’è stato possibile?

JRR: I trattati europei stabiliscono tre libertà fondamentali applicabili, in teoria, a tutti i settori imprenditoriali nel territorio dell’UE: circolazione di beni e servizi, capitali e libertà di stabilirsi per lavorare. Tali libertà sono state concepite con l’assenza di una normativa europea sul gioco per argomentare l’attività libera del gioco online nell’Unione da parte degli operatori online tradizionali (BWIN, Betfair, Bet365…). Questi si sono stabiliti in Paesi o luoghi dell’UE che in generale presentano bassi livelli di imposizione fiscale (Malta) o addirittura sono un paradiso fiscale non essendo trasparenti (Gibilterra). D’altro canto hanno tratto vantaggio dai servizi finanziari di indole europea che hanno permesso bonifici liberi e immediati. Ciò nonostante, tale costruzione logica non è applicabile in modo valido in quei Paesi dove vige una normativa che proibisce il gioco online nel loro territorio. Quindi, l’offerta di gioco online nei Paesi dove è proibito sarebbe da qualificare come illegale. Così hanno imposto Paesi come la Germania, la Francia, l’Italia e l’Austria. Purtroppo in Spagna le autorità hanno chiuso un occhio, nonostante diverse norme lo proibissero. Inoltre, il Tribunale della Giustizia dell’Unione Europea ha stabilito che ciascuno stato può emanare regolamenti in materia di gioco in base alla convenienza, a condizione che non vengano stabilite barriere per altri cittadini dell’UE a beneficio dei cittadini del Paese in questione e che le restrizioni non siano esclusivamente di tipo fiscale. Con la promulgazione della Legge 13/2011 viene introdotta la sua depenalizzazione e quindi non ha senso applicare azioni penali ex post.

CMS: Qual è stata la posizione di Codere al riguardo?

JRR: Indipendentemente dall’adeguatezza della qualifica come reato di contrabbando dell’attività precedente svolta da certi operatori online prima di ottenere licenze nel 2012, quel che è certo è che l’attività era illegale perché veniva sviluppata senza licenze valide in Spagna, così come ha stabilito il precedente governo nei lavori preparatori della Legge 13/2011 e nelle sue comunicazioni all’Unione Europea. Codere ha avviato diverse azioni civili presso i tribunali commerciali volte a difendere i suoi interessi rispetto a una chiara situazione di concorrenza sleale, favorita da un continuo esercizio pubblicitario e una grande offerta di giochi e scommesse senza l’autorizzazione amministrativa corrispondente, provocando in tal modo danni a chi ha rispettato il divieto e non ha effettuato pubblicità e nemmeno operato online. Per esempio, la somma che pagava Canoe (sala bingo a Madrid) a titolo di imposta sul gioco alla regione di Madrid era equivalente a quanto pagava BWIN per apparire sulla maglietta del Real Madrid. È evidente che l’enorme fama che ha raggiunto Bwin non sarebbe stata possibile se avesse rispettato le restrizioni legali di pubblicità e patrocinio in materia di giochi e scommesse, destinando tali somme al pagamento delle imposte sul gioco. Codere e forse altri operatori autorizzati cercano di ottenere un risarcimento per i danni provocati da tale concorrenza sleale.

CMS: Fino a che punto è stata conveniente tale posizione strategica? È servito a qualcosa il nostro atteggiamento belligerante?

JRR: La posizione di Codere è stata di avere fiducia nelle autorità nazionali ed è stata delusa perché nessuna autorità ha fatto qualcosa per evitare che venissero commessi reati e infrazioni in tale ambito. Si sono visti superati da una tecnologica che erano incapaci di controllare e dall’extraterritorialità del business. Secondo me Codere non poteva aver agito in altro modo. È una società abituata a convivere con un organo regolatore di vicinanza e che deve essere rispettato. Quello che si voleva era una reazione settoriale molto più forte: gli operatori autorizzati non hanno fatto molto fino a oggi per difendersi e hanno perso il mercato online in Spagna. Infatti gli operatori legalizzati che appartengono a gruppi che operavano prima di possedere le licenze sono partiti con un vantaggio relativo al marchio, alla tecnologia e ai fondi di commercio (clienti) conquistati prima della legalizzazione.

CMS: Dal tuo punto di vista, che tipo di trattamento si dovrebbe riservare al gioco online?

JRR: È fondamentale che gli organi regolatori chiariscano come controllare tecnologicamente gli operatori online. Secondo me non ci sarà un controllo efficace fino a quando non sarà obbligatorio ubicare sia i sistemi centrali del gioco e delle scommesse sia i conti in modo tale che siano accessibili agli organi regolatori nazionali, e di solito all’interno del territorio dove hanno competenze di vigilanza e controllo, allo stesso modo in cui in Spagna si obbligano i fornitori di scommesse sportive fisiche a fare lo stesso. Ma come, se un organo regolatore nazionale non può controllare, per esempio, che un operatore online non mandi i suoi giocatori sul dominio “.com” evitando l’imposizione spagnola del “.es”? Secondo me entrambe le attività di gioco, online e offline, devono essere soggette alla stessa imposta anche se si dovrebbe considerare quale canale sviluppa più investimento, crea occupazione eccetera nel Paese.

CMS: Regolamentazione locale, nazionale, sovranazionale: qual è la tendenza?

JRR: Io credo che in Europa ci saranno ancora per molti anni regolamentazioni nazionali relative ai giochi e alle scommesse. Senz’altro continuerà a esistere una regolamentazione locale molto diversa in determinati stati come il Portogallo, la Francia, l’Italia, la Germania e la Spagna. La creazione di una norma sovranazionale non è una priorità nell’agenda dell’UE, soprattutto avendo constatato che il gioco online transnazionale presenta molti dubbi riguardo alla sua possibilità di controllo. Credo che la tendenza sia che ogni stato controlli il gioco del suo Paese. D’altra parte mi sembra che la Legge sul Gioco del 2011 sia superata, non necessaria e tecnicamente sbagliata perché porta a confusione e a probabili conflitti. In base alla nostra Costituzione, lo stato si deve occupare di quello che gli compete in questa materia, ossia della legislazione penale o della fiscalizzazione di capitali; ma diventare organo regolatore del gioco in ambito nazionale è tecnicamente molto discutibile. Il Tribunale Costituzionale ha messo in chiaro che il futuro si chiama “cooperazione tra le regioni autonome e lo stato spagnolo” o “conflitto”. Vediamo se finalmente verrà attuata la Conferenza Settoriale del Gioco che la Legge stabilisce come elemento istituzionalizzato di gestione e controllo.

CMS: È sostenibile la differenziazione tra i giochi pubblici e quelli privati? Quali sviluppi sono previsti?

JRR: Questa differenziazione è chiaramente artificiosa. Esistono dei monopoli molti forti che risalgono al XIX secolo con il loro disegno “moderno” e che hanno generato introiti importanti per gli stati. Io credo che tali monopoli non siano sostenibili nell’UE e verranno modificati o scompariranno. La soluzione italiana consiste nell’aver trasformato il monopolio in un sistema di concessionari con una concorrenza limitata. Con il tempo si è visto che questo schema è più lucrativo del vecchio monopolio italiano. Gli operatori tuttavia hanno accesso a una parte minima dei guadagni derivati dall’attività. Ma si accontentano così perché in cambio hanno pochissimi concorrenti. È inevitabile che per esempio gli operatori online mettano in dubbio la validità giuridica del monopolio della Lotteria Nazionale, se è vero che l’imposta sul gioco online arreca loro tanto danno come dicono. Non hanno niente da perdere visto che non hanno creato infrastrutture di nessun tipo nel nostro Paese e nemmeno occupazione e succursali.

PROCESSO NORMATIVO

CMS: Possiamo creare vantaggi competitivi attraverso la regolamentazione o è solo un mantra che ripetiamo a noi stessi?

JRR: Certamente. L’esempio lampante è l’approvazione di una legge in Spagna, promulgata particolarmente per Las Vegas Sands, che è entrata in vigore anche se il progetto Eurovegas è sfumato.

CMS: In realtà cosa influisce maggiormente sul processo normativo? L’opinione dei giornalisti, degli avvocati tecnici o degli amici dei funzionari? Vista la tua esperienza, come vengono create le normative? Alcuni credono che comprando volontà si ottengano più cose…

JRR: In generale, questo processo dipende dai rapporti istituzionali, vale a dire, avere buoni rapporti con il potere che disciplina è sempre utile. A volte si influisce sul processo normativo con il dibattito leale e con i buoni ragionamenti. Ci sono giurisdizioni dove è più utile avere buoni amici e ce ne sono altre dove in qualche caso appare la corruzione e le imprese quotate in borsa possono far ben poco.

 

UN ANALISI DI DIVERSI MODELLI NORMATIVI

CMS: Credi che esista un modello normativo idoneo?

JRR: In primo luogo, un sistema auspicabile è quello che impone una normativa e un controllo uguali a tutti gli operatori, permettendo la concorrenza in condizioni di uguaglianza. Per esempio, il sistema spagnolo presenta un gran squilibrio tra pressione normativa e fiscale che danneggia diverse linee di business (bingo, casinò, macchine, scommesse sportive e gioco online) e che non è giustificata. Non difendo la pianificazione burocratica dell’offerta e in merito a questo aspetto credo che il modello spagnolo sia costruito in modo adeguato. Ritengo che debbano esserci restrizioni rispetto ai locali e ai canali del gioco, nonché controlli per evitare frodi, ma deve esistere una libertà di impresa: libertà di accesso, di sviluppo e uscita dall’industria, con identici requisiti di solvenza e trasparenza per tutti gli operatori che devono essere fatti rispettare dai poteri pubblici. Credo che si debba fare particolarmente attenzione al tipo di operatore che esiste nell’industria. Le società devono offrire garanzie per sviluppare la loro attività ed essere trasparenti sia rispetto ai loro conti, sia rispetto alle attività dei loro azionisti e dirigenti. Credo sia necessario che il modello generi imposte, ma non così elevate come quelle che abbiamo oggi, che esercitano una pressione inspiegabilmente sempre più forte compromettendo di conseguenza il business in tempi di crisi. Tale imposta dovrebbe essere proporzionale al rendimento dell’attività. Di fatto, sostengo che l’attività non dovrebbe generare un’imposta speciale bensì essere soggetta solo all’IVA. Oltretutto un’imposta bassa migliora l’accesso al mercato dei capitali. In generale, i concorrenti non pagano le imposte elevate e questo crea svantaggi alle imprese trasparenti che rappresentano la minoranza. D’altro canto, farei una distinzione tra giocatori identificati e anonimi. A questi ultimi dovrebbe essere imposta una restrizione relativa alla spesa e all’accesso al gioco per proteggere i minorenni e i giocatori irresponsabili. Per questo credo che in un bar non dovrebbero esserci macchine da casinò. Secondo me, gli schemi che permettono una migliore modulazione in questo senso si riferiscono alle restrizioni sul prezzo e sul montepremi. Credo che il resto delle variabili dovrebbe essere libero. Per finire, si deve sempre garantire che il sistema e i programmi di gioco dipendano dal caso. Questo dovrebbe essere il compito prioritario dei laboratori che certificano i programmi e i sistemi di gioco.

 

CMS: La Spagna ha alle spalle 35 anni di regolamentazione ed è stata un punto di riferimento per i Paesi latinoamericani. È ancora così?

JRR: È stato così fino a metà degli anni novanta. A partire da questo secolo stanno registrandosi movimenti inversi: si cerca di importare in Spagna schemi normativi sviluppati in America Latina per effetto dell’immobilità del suo ordinamento del gioco che possiede schemi degli anni ottanta, chiaramente obsoleti e superati dalla società e dall’offerta di intrattenimento.

CMS: La visita del signor Adelson ha messo in dubbio il modello normativo spagnolo? Il progetto Eurovegas è fallito per questioni finanziarie o normative?

JRR: C’è stato il tentativo di trasferire a Madrid un modello finanziario valido a Las Vegas, Macao o Singapore. Con l’arrivo delle banche e dei fondi nell’industria del gioco, si sono resi conto che il grande business è rappresentato dai titoli in borsa e dalla promozione di “big destinations resort”. Questi sono business finanziari basati sulla pubblicizzazione di progetti grandiosi che, dopo il loro sviluppo iniziale, vengono posizionati nelle borse valori. I promotori apportano la loro expertise e una piccola parte del capitale necessario per lo sviluppo iniziale, partecipando al mercato di capitali a partire dal secondo o terzo anno di sviluppo della promozione. Un progetto di questo tipo avrebbe un impatto su una piccola economia come quella della regione di Madrid o della Catalogna. Logicamente, in un momento di depressione interna offerte di questo tipo vengono accolte a braccia aperte. Questo modello si basa tuttavia su esigenze inamovibili, affinché i margini attesi dai mercati siano credibili e l’eventuale emissione di valori in borsa abbia successo. Una delle ragioni per cui il progetto non si è imposto è stata l’impossibilità, da parte del legislatore spagnolo, di garantire la stabilità normativa, secondo la giurisprudenza del Tribunale Costituzionale. Questa situazione ha fatto sì che la Spagna non fosse un Paese con una sicurezza giuridica sufficiente a mettere in atto il progetto Eurovegas. Inoltre, sono entrati in gioco altri fattori come la non concessione del permesso totale per fumatori o la riduzione del credito nel Paese. Non si sono presentate le banche locali che avrebbero dovuto finanziare gran parte della promozione fino alla quotazione in borsa.

CMS: Il Messico in questo momento è il mercato latinoamericano in cui sei maggiormente coinvolto. Qual è stato il suo sviluppo normativo?

JRR: In Messico Codere ha sviluppato l’attività normativa veramente bene dal punto di vista giuridico: in primo luogo ha interpretato in modo corretto i permessi bebè dei suoi soci e li ha sviluppati per la loro crescita. Quando è arrivato il momento in cui il governo ha voluto fare un regolamento, ha sostenuto e imposto lo sviluppo delle schedine per l’estrazione a sorte di numeri (tipo Bingo) ai terminali di gioco. La questione è sfuggita di mano perché un segretario di governo ha saturato il mercato concedendo permessi nuovi ovunque, e questo non faceva parte del gioco. Da quel momento in poi c’è stata molta concorrenza sleale per l’entrata di avventurieri e operatori senza esperienza.

CMS: È prevista una soluzione per quanto riguarda la chiusura delle sale di Monterrey?

JRR: La chiusura delle sale di Monterrey è dovuta a una decisione politica municipale arbitraria che determinati mass media hanno attribuito a un caso di corruzione a vantaggio di qualche concorrente. La soluzione dipende dalla giustizia e dalla modifica delle circostanze della politica locale.