Madrid, 27 de octubre de 2026.- Representantes de la Administración, del sector del juego, del ámbito académico, de la hostelería, de los sindicatos y de las asociaciones de prevención del juego problemático compartieron escenario el pasado 14 de octubre en el Espacio Torrelara de Madrid. Distintas miradas y un mismo diagnóstico: la Ley del Juego, aprobada en 2011, necesita una reforma, y esta tiene que hacerse con datos, con diálogo y con las mismas reglas para todos. La ocasión fue el I Foro CeJuego, el nuevo encuentro con el que la patronal del sector, que representa al 70% del juego privado presencial del país y de la que forma parte Codere, quiere fomentar la conversación sobre el presente y el futuro del juego en España.
No es un debate menor. Hablamos de una actividad que representa el 0,8% del PIB y que forma parte del ocio de 31 millones de personas de entre 18 y 75 años. Un sector que da trabajo directo a cerca de 50.000 personas, sostiene más de 180.000 empleos indirectos y aporta a las arcas públicas alrededor de 1.700 millones de euros en impuestos cada año.
Bajo el lema Jugamos en equipo y con el periodista y analista económico Manuel Llamas como conductor, la jornada dejó un consenso en torno a tres ideas: la necesidad de una igualdad de trato entre el juego público y el privado; la importancia de legislar con datos, y no con relatos; y la urgencia de luchar contra el juego clandestino, señalado como el verdadero enemigo porque queda fuera de cualquier control administrativo y deja al jugador sin protección.
Una ley de 2011 para un sector de 2026
La Ley 13/2011, que ordena el juego en España, cumple quince años. En ese tiempo han cambiado los hábitos de ocio, la tecnología y la propia oferta de juego, y la reforma que empezó a tramitarse en la última legislatura ha quedado en suspenso con la convocatoria de elecciones generales.
El sector quiere que ese camino no se interrumpa. Por eso el foro se planteó como un espacio para analizar qué debería recoger la próxima regulación y trasladar al próximo Gobierno, sea cual sea, unas prioridades construidas desde el consenso. De ahí la composición de la mesa redonda, pensada para que cada voz aportara una pieza distinta del puzle: la Administración autonómica, las empresas, los trabajadores, la hostelería y la prevención de adicciones.
Uno de los asuntos de fondo es la diferencia de trato entre el juego público y el privado, que se rigen desde siempre por normas muy distintas. Mientras que salón de juego necesita autorización autonómica, comprueba la edad de cada cliente y consulta los registros de personas que tienen prohibido el acceso al juego antes de dejarle pasar, un boleto de lotería o un rasca de la ONCE se adquieren con extrema facilidad en administraciones, quioscos o establecimientos de hostelería. La red comercial también es muy distinta: SELAE cuenta con casi 11.000 puntos de venta y la ONCE con unos 35.000, frente a unos 4.000 casinos, bingos, salones y locales de apuestas. Y la fiscalidad marca otra diferencia: El juego público está exento de los impuestos especiales sobre el juego (salvo la Quiniela y el Quíntuple Plus), mientras que las empresas privadas de juego presencial pagan al año más de mil millones de euros por este concepto.
Lo mismo ocurre con la publicidad. Los operadores privados de juego online solo pueden anunciarse en radio y televisión entre la una y las cinco de la madrugada, mientras que la Lotería Nacional puede hacerlo a cualquier hora, con la única limitación de no emitir junto a programas infantiles. La retransmisión de los sorteos, además, ni siquiera se considera publicidad.
La actualidad ha vuelto a poner el asunto sobre la mesa. En abril, el Tribunal Supremo dictó una sentencia según la cual las comunidades autónomas no pueden supervisar ni autorizar los productos del juego público, ni siquiera cuando sus terminales se instalan en bares y cafeterías. Para el sector privado, la sentencia ahonda en esa asimetría y coloca en el centro del debate las competencias autonómicas y la igualdad entre operadores. Francesc Perendreu, presidente de la Asociación Centro Catalán de Adicciones Sociales (ACENCAS), una entidad dedicada a la prevención de las adicciones sociales y al acompañamiento de las personas afectadas y sus familias, lo resumió durante la mesa con una idea que recorrió la jornada: no debe existir el juego bueno y el juego malo; todos son juego y todos deben tener las mismas reglas.
Los rascas son el mejor ejemplo. Según Juego y Sociedad 2026, son el juego más practicado entre los jóvenes de 18 a 25 años, y su presencia llega incluso a edades más tempranas: una encuesta de la Conselleria de Sanidad valenciana entre 5.465 estudiantes de secundaria de 14 a 19 años revela que uno de cada cuatro ha jugado alguna vez a rascas o loterías instantáneas, el juego presencial más frecuente entre ellos.
Los datos: se juega mucho, responsablemente y por diversión
Antes del debate, el foro se detuvo en los datos. El informe Juego y Sociedad 2026, que CeJuego publica cada año, se presentó en formato de entrevista con su autor, el sociólogo José Antonio Gómez Yáñez, y con Levi Pérez, catedrático de la Universidad de Oviedo e investigador del Center for Gaming Research de la West Virginia University.
El retrato que dibuja el estudio desmonta algunos tópicos. En 2025, 31 millones de residentes de entre 18 y 75 años participaron en alguna modalidad de juego, pero lo hicieron de forma mayoritariamente ocasional. Según el Ministerio de Sanidad, el 90% de los usuarios juega con frecuencia mensual o anual, diez puntos más que en 2018. La edad de inicio, además, se retrasa: el primer juego presencial con dinero llega de media a los 24,1 años, frente a los 22,8 de 2018.
El componente social es otro de los hallazgos que más llaman la atención. Más del 80% de quienes acuden a un salón de juego lo hacen acompañados o para encontrarse con otras personas, y el bingo sigue siendo, en palabras de Gómez Yáñez, “un lugar social”. Por eso el autor insiste en distinguir entre los juegos de suerte, ilusión o codicia, como loterías, cupones o rascas; y los juegos de entretenimiento, como casinos, bingos, salones o apuestas, en los que “no solo se trata de ganar, sino del placer que obtienes por el hecho de jugar”. Hablar del juego como una realidad única, vino a decir, lleva a diagnósticos y regulaciones equivocados.
En este sentido, Levi Pérez, que en su proyecto La utilidad del juego estudia el consumo de juegos de azar desde la teoría del bienestar, introdujo el concepto de beneficio hedónico: la satisfacción que produce la propia experiencia, al margen del resultado. Lo explicó con un ejemplo cotidiano: quien va al teatro paga una entrada y sale sin ese dinero, pero con la satisfacción de haber disfrutado. Con el juego ocurre lo mismo: lo habitual es perder en términos de premio, pero ganar en diversión y experiencia, y eso es precisamente lo que paga quien juega. Por eso cuestionó el enfoque de los mensajes de advertencia aprobados por el Ministerio de Consumo, centrados en la pérdida económica: el jugador racional, que es la inmensa mayoría, ya sabe que va a gastar un dinero a cambio de una experiencia de riesgo controlado.
Nada de ello significa negar los riesgos. El juego problemático existe, y los ponentes no lo esquivaron. Pero España se sitúa entre los países con menor incidencia del mundo, con un 0,25% de la población adulta afectada y una tasa estable. Para Gómez Yáñez, es “el efecto de unas buenas regulaciones y del propio interés de las empresas del juego”. Y añadió un matiz importante: el 85% de las personas con juego problemático arrastra problemas previos de salud mental o entornos familiares desestructurados. Su conclusión sirvió de puente hacia el debate: hay que regular a partir de datos, porque de lo contrario “se genera una nube tóxica que nos obliga a regular lo que no existe”.
Esa misma idea fue la que Carlos Duelo, director corporativo de Relaciones Institucionales y ESG de CIRSA, quiso situar por encima de cualquier iniciativa normativa: regular sin prejuicios. A partir de ahí, escuchar a todas las partes implicadas, apoyarse en datos y evidencias y alejarse de las miradas preconcebidas. Y añadió una petición de sentido común: antes de aprobar nuevas reglas, analizar qué impacto han tenido las anteriores.
Quién supervisa qué: el debate de las competencias
Si hubo un asunto que concitó consenso inmediato fue el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Ramón Cubián, director general de la Comunidad de Madrid con competencias en la ordenación del juego, recordó que las 17 comunidades han firmado un acuerdo para pedir a la Dirección General de Ordenación del Juego (DGOJ) que aclare ese reparto tras la sentencia del Supremo.
De cara a la nueva legislatura y a la reforma de la ley, Cubián quiso recordar lo que han planteado todas las comunidades, al margen de cualquier sesgo político: si aparecen nuevos canales de juego presencial, tienen que estar controlados. Ninguno puede quedar exento de control. Por eso las comunidades proponen abrir un canal de interlocución con el Estado para abordar juntos estas nuevas formas de acceso al juego, porque, como subrayó, “el ciudadano percibe el juego como una única realidad”. El foro natural para ese diálogo, a su juicio, es el Consejo de Políticas del Juego, que reúne al Estado y a las comunidades. Cubián defendió que las comunidades conserven la capacidad de autorizar, inspeccionar y controlar el juego presencial, y recordó que la seguridad jurídica consiste en fijar límites claros que permitan la libertad de empresa, respeten la decisión de quien juega y protejan a los más vulnerables.
Cubián avaló ese modelo con datos: en los últimos tres años, tras más de 30.000 inspecciones anuales, la Comunidad de Madrid no ha detectado ni un solo caso de menores en las zonas de especial protección de los locales de juego. Una cifra que coincide con lo que Gómez Yáñez había apuntado durante la presentación del informe: los informes de las policías autonómicas confirman que no hay menores en los salones, porque las empresas son las primeras interesadas en impedir su entrada. Cuando el control existe, funciona.
El debate competencial tiene una traducción muy concreta en la hostelería, donde conviven las máquinas recreativas del juego privado y la oferta de juego público. Emilio Gallego, secretario general de Hostelería de España, recordó que los bares son mucho más que negocios: son espacios de encuentro y socialización, especialmente valiosos en un momento en que “las pantallas están cambiando nuestra forma de relacionarnos”. En ese contexto, las máquinas tipo B son, en sus palabras, “un complemento más” que ayuda a dinamizar el local, en un entorno donde la propia clientela y los trabajadores ejercen un control social que favorece el consumo responsable.
Gallego advirtió, eso sí, de que la hostelería sufre “la enfermedad de la hiperregulación”, un exceso normativo que España y Europa arrastran en general y que es mayor aún en el caso del juego. A ello se suma una fiscalidad elevada que resta capacidad para competir con otros países. Y señaló un efecto menos visible de ese exceso normativo: una estandarización de la oferta que resta diversidad y personalidad a la riqueza de la hostelería española. “El exceso de estandarización nos impide competir en condiciones, perdiendo capacidad de crecimiento y de desarrollo”, afirmó.
Carlos Duelo aportó una comparación reveladora. Las normas que regulan el juego cambian mucho de una comunidad autónoma a otra, pero lo que la gente juega y gasta apenas varía. Madrid y Cataluña, con modelos de autorización muy distintos, registran un gasto de entre 223 y 224 euros por habitante al año, prácticamente lo mismo que la media europea, que ronda los 220. Es decir, endurecer la regulación no hace que se juegue menos: el juego depende, sobre todo, de los hábitos de ocio de cada sociedad. Un dato que refuerza la tesis de Gómez Yáñez de que jugar es una práctica normalizada y consciente.
Mismos productos, mismas garantías
La segunda gran idea del foro fue la necesidad de acabar con el doble rasero entre el juego público y el privado. Y aquí la voz más contundente no vino de la industria, sino del ámbito de la prevención del juego problemático.
Francesc Perendreu, con más de tres décadas dedicadas a la atención de personas afectadas, volvió a poner el foco en las loterías instantáneas. Premios altos, resultado inmediato, una mecánica muy sencilla y una amplia aceptación social son, según los expertos, factores que favorecen el riesgo. A ello se suma la falta de control en su venta, que Perendreu ilustró con un ejemplo: una persona inscrita en el registro de autoprohibidos puede comprar un rasca de 10 euros sin que nadie le pida el DNI. Justo lo contrario de lo que ocurre a la entrada de un salón de juego. Lo resumió con una de las frases más rotundas de la jornada: “Hemos pasado de la ilusión de todos los días al problema de todos los días”.
Frente al mensaje que suele transmitirse, según el cual la lotería o un rasca serían juego “bueno” y una máquina, juego “malo”, Perendreu insistió en que la palabra es la misma. Su experiencia en primera línea lo avala: en los centros de tratamiento también hay jugadores de los productos de SELAE y de la ONCE. Evaluar cada modalidad por sus riesgos, y no por quién la comercializa, es exactamente lo que defiende el sector.
El principio de igualdad también tiene una vertiente laboral y fiscal. Marcos Gutiérrez, secretario regional de la Federación de Servicios de CCOO en Castilla y León, reclamó una regulación más homogénea entre ambos ámbitos, un trato fiscal más igualitario y un sistema de autorizaciones más racional. Pero su aportación más singular tuvo que ver con las personas que trabajan en el sector. Gutiérrez describió una sensación creciente de desprestigio entre los empleados del juego y defendió una formación profesional específica que les permita recuperar el reconocimiento que siempre tuvo su oficio. Un recordatorio oportuno: cuando se regula una actividad, también se decide sobre el futuro de quienes viven de ella.
El juego clandestino, el enemigo común
El tercer eje del debate fue quizá el que más preocupación generó en la sala. Mientras las empresas autorizadas operan con licencias, inspecciones, obligaciones fiscales y medidas de protección del jugador, el juego ilegal se mueve al margen de todos esos controles. Y lo hace con una eficacia creciente.
La actualidad ponía los ejemplos. La semana anterior al foro, el Gobierno reconoció que no ha recaudado ni un euro de los 465 millones en multas impuestas a operadores ilegales desde 2022. Y en plena precampaña, la plataforma de mercados predictivos Polymarket permitía “invertir” en quién será el próximo presidente del Gobierno, pese al bloqueo anunciado por el Ministerio de Consumo en mayo.
Carlos Duelo advirtió de que los operadores sin licencia ofrecen plataformas que, a ojos del usuario, pueden resultar tan atractivas como las legales, pero sin sus controles sobre promociones ni sus garantías de protección. De ahí su principal alerta: si la regulación impone demasiadas restricciones al juego autorizado, el riesgo es empujar a los usuarios hacia la oferta ilegal. A su juicio, el regulador parece hoy más pendiente de limitar los depósitos en el juego legal que de perseguir al ilegal.
También desde la prevención se compartía ese diagnóstico. Perendreu señaló el auge del juego ilegal, incluidos los streamers que retransmiten partidas en plataformas no autorizadas, como lo que más le preocupa hoy, por la facilidad de acceso que ofrecen a los jóvenes. Y propuso ir más allá de las fronteras nacionales con una regulación europea del juego online.
El contraste con el sector legal es evidente. Según el Anuario del Juego, los impuestos y cotizaciones que pagan las empresas privadas de juego presencial suponen el 33,4% de sus ingresos, una carga que el operador ilegal simplemente esquiva. Un sector que, recordó CeJuego, puede y quiere ser un aliado de las administraciones en la protección del usuario.
Una partida que se juega en equipo
La clausura corrió a cargo de Alejandro Landaluce, director general de CeJuego, que empezó explicando el sentido del encuentro: los distintos actores del juego forman un equipo, y por eso ha nacido este primer foro. Una buena regulación, insistió, no es tarea de una sola administración ni de un responsable político, sino una responsabilidad compartida. De ahí su petición directa a los partidos: que el camino de la reforma no se interrumpa con el cambio de legislatura. “Las buenas políticas no deberían depender de quién gobierne”, afirmó.
Landaluce definió las líneas que, a juicio de la patronal, debería seguir esa reforma: acabar con el desequilibrio entre juego público y privado, legislar desde el conocimiento de la realidad y no desde los prejuicios, preservar el reparto competencial entre administraciones y actuar con más determinación contra el juego clandestino. “No pedimos privilegios, sino unas reglas justas para todos”, resumió.
Landaluce dedicó también una reflexión a la imagen del sector, y para ilustrarla recurrió a los espejos deformantes instalados en la entrada del recinto: así, distorsionada, es como a menudo se proyecta la imagen del juego. Los datos, recordó, cuentan una historia muy distinta: la gente juega porque le gusta, porque se divierte y porque es libre de hacerlo. A su juicio, no se puede convertir una conducta potencialmente problemática en la definición de toda una actividad.
También recordó que un exceso de regulación acaba debilitando a un sector. De ahí la frase que mejor condensa la reivindicación de la industria: “No queremos que nos digan que somos un sector normal. Queremos que nos regulen como a un sector normal”. Es decir, que se trate a los usuarios como adultos y que se reconozca la profesionalidad de quienes cada día trabajan para ofrecerles un entorno seguro.
Codere, parte del equipo
Para Codere, este foro no es una cita más del calendario sectorial. Como parte de CeJuego, la compañía comparte las prioridades que allí se pusieron sobre la mesa. Y muchas de ellas tocan de lleno nuestro día a día: cómo se autorizan y supervisan los salones, qué exigencias se aplican a cada operador, cómo convivimos con la hostelería o cómo protegemos a nuestros clientes.
Los datos de Juego y Sociedad describen, además, algo que conocen bien los equipos de nuestras salas: clientes que vienen a pasar un buen rato, muchas veces en compañía, en un entorno controlado y seguro. Ese entorno no se construye solo con normas, sino con el trabajo de miles de profesionales. Que esa labor se reconozca y que la futura ley se haga con datos y con todos los actores a la mesa es, en buena medida, lo que está en juego en los próximos meses.
Como dijo Landaluce al despedirse, es una partida que merece la pena jugar juntos.
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